OPINI: Tax Expenditure Report dan Transparansi Fiskal Indonesia

Selain sebagai bentuk transparansi dan akuntabilitas kebijakan, laporan belanja perpajakan menjadi instrumen pengawasan dan evaluasi bagi pemerintah dalam mengelola keuangan negara.
OPINI: Tax Expenditure Report dan Transparansi Fiskal Indonesia
Revisi Undang-Undang Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) memberikan kewenangan kepada Menteri Keuangan untuk menetapkan tarif PNBP. - Bisnis/Husin Parapat

Bisnis.com, JAKARTA – Gagasan perlunya tax expenditure report (TER) atau laporan belanja perpajakan sudah bergulir sejak 2014. Gagasan ini datang baik internal Kementerian Keuangan maupun pihak luar.

Penyebabnya bukan hanya karena pelaporan belanja perpajakan sudah banyak dilakukan, tetapi juga karena dorongan transparansi fiskal. Pemerintah memiliki berbagai jenis insentif/fasilitas perpajakan sebagai alat kebijakan yang mempengaruhi aktivitas ekonomi, tetapi belum teradministrasikan dalam laporan yang sistematis.

Laporan belanja perpajakan juga merupakan bagian dari indikator yang dinilai dalam review transparansi fiskal oleh Badan Pemeriksa Keuangan setiap tahunnya.

Ketika narasi dan besaran belanja perpajakan dicantumkan dalam Nota Keuangan RAPBN 2019 dan laporan utuhnya diunggah pada laman Badan Kebijakan Fiskal Kementerian Keuangan pada akhir September 2018, respon masyarakat sangat antusias.

Tulisan ini mencoba mengurai belanja perpajakan sebagai bagian dari diskusi publik.

Konsep belanja perpajakan sudah mulai diperkenalkan di AS sejak 1960-an, Namun istilah ini masih asing di Indonesia. Secara umum, belanja perpajakan dapat didefinisikan sebagai kebijakan perpajakan yang berbeda dari norma perpajakan yang berlaku umum (benchmark tax system).

Karena ada perlakuan yang berbeda, hal ini akan mempengaruhi jumlah perpajakan yang seharusnya diterima negara. Umumnya, perlakuan khusus ini memiliki konsekuensi penerimaan pajak yang hilang (revenue forgone).

Alhasil nilai penerimaan pajak yang hilang atau tidak jadi diterima tersebut dikenal sebagai belanja perpajakan (tax expenditure). Sederhananya, dengan norma umum maka penerimaan perpajakan tersebut masuk ke dalam APBN dan kemudian dikembalikan ke masyarakat dalam bentuk belanja negara.

Namun karena mendapat perlakuan khusus yang berbeda dari norma umum, penerimaan perpajakan tersebut tidak jadi masuk ke APBN tetapi langsung dikembalikan ke masyarakat. Jadi, besaran penerimaan perpajakan ini sebetulnya merupakan belanja pemerintah yang langsung kembali ke masyarakat melalui mekanisme perpajakan.

Dalam prakteknya tidak semua belanja perpajakan berarti pengurangan atas penerimaan perpajakan. Di Australia misalnya, dalam Tax Expenditure Statement-nya mencatat adanya belanja perpajakan negatif sebagai deviasi dari ketentuan perpajakan yang berlaku umum tapi justru berdampak positif pada penerimaan negara.

Contoh kasus Australia ini adalah terkait GST refund atas transaksi belanja oleh pengunjung Australia. Transaksi oleh para pengunjung bukan merupakan objek yang dikenakan goods and service tax tetapi mekanismenya melalui klaim GST refund atas belanja saat mereka meninggalkan Australia.

Kenyataannya tidak semua pengunjung tersebut mengurus klaim GST refund ini. Atas besaran yang tidak diklaim pengembaliannya ini diperlakukan sebagai belanja perpajakan negatif.

Bervariasi

Sebagai sebuah konsep yang relatif baru, belanja perpajakan masih berkembang. Hal ini diindikasikan dengan variasi antarnegara dalam mendefinisikan maupun pendekatan estimasi perhitungannya.

Berbagai organisasi internasional seperti OECD dan IMF mencoba mengupayakan berbagai konsensus antarnegara untuk menyepakati konsep yang berlaku umum sebagai panduan sebagai bagian transparansi pengelolaan fiskal.

Dalam edisi perdana, pemerintah menyajikan perhitungan belanja perpajakan untuk tahun pajak 2016 dan 2017. Perhitungan menggunakan pendekatan revenue forgone method, yaitu dengan menghitung selisih antara potensi penerimaan perpajakan dan norma umum dengan penerimaan perpajakan akibat adanya ketentuan khusus yang berbeda.

Metode ini dipilih karena selain paling mudah untuk dilakukan, juga digunakan oleh sebagian besar negara. Dalam edisi perdana, besaran belanja perpajakan untuk 2016 dan 2017 diestimasi masing-masing sebesar Rp143,6 triliun dan Rp154,7 triliun atau kurang lebih sebesar 1% PDB.

Terdapat beberapa keterbatasan dalam mengestimasi besaran belanja perpajakan sebagai konsekuensi dipilihnya pendekatan revenue forgone ini. Estimasi yang dilakukan bersifat statis. Artinya metode ini tidak memasukkan faktor perubahan perilaku dari pembayar pajak, tidak memperhitungkan dampak ekonomi, serta tidak mempertimbangkan kebijakan lanjutan sebagai respon atas penghapusan suatu ketentuan.

Sebagai ilustrasi, pemerintah mengestimasi bahwa penerimaan pajak yang hilang sepanjang 2017 karena adanya ketentuan PPN tidak terutang atas bahan kebutuhan pokok sebesar Rp21,5 triliun.

Angka tersebut pada dasarnya menggambarkan jumlah PPN yang harusnya dibayar masyarakat bila konsumsi bahan pokok dikenakan PPN. Pada kenyataannya, bila beras dikenakan PPN maka harga beras akan lebih tinggi karena ada unsur PPN-nya.

Dengan harga yang lebih tinggi, sebagian masyarakat akan bereaksi dengan mengurangi jumlah beras yang dikonsumi. Kondisi seperti ini tidak diperhitungkan dalam pendekatan revenue forgone method yang berimplikasi kepada perbedaan nilai estimasi besaran belanja pajakanya.

Dengan keterbatasan tersebut, perlu dipahami bahwa nilai belanja perpajakan merupakan angka estimasi yang cara membacanya juga perlu mempertimbangkan berbagai asumsi dan keterbatasan atas pendekatan yang dipilih.

Perlu dipahami pencabutan suatu ketentuan belanja perpajakan dapat menimbulkan konsekuensi positif maupun negatif pada pendapatan negara. Hal ini tergantung pada berbagai faktor, termasuk kemungkinan adanya perubahan perilaku wajib pajak, pengaruh kebijakan lainnya atau karena efek pengganda di dalam perekonomian.

Hal lain yang perlu menjadi catatan dari penerbitan perdana ini adalah bahwa perhitungan dilakukan berdasarkan data yang tersedia pada saat laporan tersebut disusun. Masih terdapat beberapa deviasi dari tax benchmark (sebagian besar untuk jenis pajak PPh) yang belum bisa dihitung jumlah potensi penerimaan pajak yang hilang, karena memerlukan proses lanjut pengolahan data.

Yang pasti, satu langkah maju telah diambil sebagai bagian keterbukaan atas berbagai kebijakan perpajakan pemerintah. Ini menjadi sejarah baru agar diskusi publik atas kebijakan perpajakan makin berbobot untuk meningkatkan kualitas kebijakan. Langkah ini akan terus diperbaiki dan disempurnakan. Australia yang sudah menerbitkan laporan belanja perpajakan sejak 1980-an pun masih terus melakukan penyempurnaan.

Selain sebagai bentuk transparansi dan akuntabilitas kebijakan, laporan belanja perpajakan menjadi instrumen pengawasan dan evaluasi bagi pemerintah dalam mengelola keuangan negara. Masifnya besaran belanja perpajakan sebagai konsekuensi pemberian insentif tentunya akan mempengaruhi stabilitas APBN.

Karena itu setiap pemberian insentif perpajakan perlu terus dievaluasi efektivitasnya dalam mempengaruhi perekonomian. Dengan adanya laporan belanja perpajakan, administrasi dan identifikasi besaran insentif, ini dapat termonitor secara sistematis sehingga dapat meminimalisasi risiko pembebanan tax expenditure yang mengganggu stabilitas fiskal.

*)Artikel dimuat di koran cetak Bisnis Indonesia edisi Senin (22/10/2018)

Simak berita lainnya seputar topik artikel ini, di sini :
pajak

Editor : Sutarno

Berita Terkait



Berita Terkini Lainnya

Top
Tutup